Direito Ambiental Internacional: Interoceânica
Avaliando a Via Interoceânica da América do Sul
Com a comunidade internacional concentrada na necessidade de importantes compromissos por parte dos Estados Unidos e da China na conferência sobre o clima que será sediada em Copenhague no mês de dezembro, é fácil esquecer do papel dos projetos de desenvolvimento ambiental de outros países e da carência de instituições ambientais reforçadas com poder de polícia em níveis regional e nacional.
A tendência de ver mudanças climáticas isoladas de outro tipo de desenvolvimento, qual seja o ambiental, e as prioridades impostas pelos Direitos Humanos acabam por enfraquecer a crescente percepção de que as mudanças climáticas ameaçam tanto países desenvolvidos quanto em desenvolvimento e de que Copenhague precisa produzir ações globais significativas ao invés de clichês e pensamentos positivos. Isso faz com que se torne essencial para os planejamentos climáticos que sejam integrados a planos de desenvolvimento correntes e que tais planos, por sua vez, observem seus potenciais efeitos no clima.
Um exemplo desse problema que tem recebido pouca atenção pública (ao menos fora do Brasil) é a via “Interoceânica” que vem sendo construída na região da Amazônia compartilhada pelo Brasil e pelo Peru. A Interoceânica – informalmente conhecida como o “Caminho do Brasil para a China” – é uma rodovia que promete conectar a costa Atlântica do Brasil à costa Pacífica do Peru, passando por através da Amazônia e dos Andes.
Rede Interligada
A Interoceânica é a peça central de um projeto bem maior conhecido como Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), uma ação coordenada que se iniciou numa conferência de presidentes de países da América do Sul organizada pelo Brasil em 2000 e financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O objetivo oficial da IIRSA é desenvolver uma rede interligada de estradas, barragens, aeroportos e outros projetos por através do continente sul-americano com o propósito de conectar as maiores cidades, os maiores portos e centros produtores da região, com a esperança de facilitar o desenvolvimento e compartilhar prosperidade econômica.
Para o Brasil, a IIRSA e a Interoceânica oferecem a possibilidade de liderança econômica (e portanto política) permanente na América do Sul através da combinação de seu presente acesso ao Atlântico para matérias-primas e indústria com o acesso expandido pela conexão com o Pacífico à China, à Índia e ao Japão.
Formalmente, a IIRSA organiza seus projetos de infraestrutura em dez eixos: o Eixo Andino (Venezuela, Colômbia, Equador, Peru e Bolívia), o Eixo Amazônico (Colômbia, Equador, Peru e Brasil), o Eixo Central Interoceânico (Peru, Chile, Bolívia, Paraguai e Brasil), o Eixo Capricorniano (Chile, Argentina, Paraguai e Brasil), o Eixo da Guiana (Venezuela, Brasil, Suriname e Guiana), o Eixo Mercosul-Chile (Brasil, Uruguai, Argentina e Chile), o Eixo Sul (Chile e Argentina), o Eixo Sul-Amazônico (Peru, Brasil e Bolívia) e o Eixo Marítimo Pacífico-Atlântico (todos os países). A maioria desses projetos propõe uma conexão entre os oceanos Pacífico e Atlântico, com abertura de estradas em terra (e, em certos casos, terra recoberta por águas fluviais) de corredores para desenvolvimento de recursos e transporte por através do continente. O custo total dos projetos do IIRSA deve superar os 37 bilhões de dólares, um valor que parece consideravelmente baixo para o leque de melhorias a serem estimuladas.
A Interoceânica, financiada em parte pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil (BNDES), pela Corporação Andina de Fomento (CAF) e pelo BID, vai ligar o sul da costa do Peru com o estado brasileiro do Acre e é um dos muitos projetos que formam a IIRSA. Em virtude de ter o Brasil já construído uma extensa rede de estradas no Acre, a maioria das novas construções deve ser feita no território do Peru. Essa construção já está em andamento e a rodovia principal deve estar completa ao final de 2010.
Questões Ambientais
Embora haja pouca propaganda sobre a IIRSA ou sobre a Interoceânica fora da América do Sul, a Interoceânica levanta uma série de questões ambientais e sociais tanto para a região amazônica no Brasil quanto no Peru. Os principais problemas ambientais incluem a fragmentação de habitats e a consequente perda de biodiversidade, desmatamento, poluição de águas fluviais e impactos adversos em comunidades indígenas da Amazônia. Num recente artigo para o Americas Quarterly, Bruce Babbitt, o ex-Ministro do Interior americano, sustenta que, para além desses problemas ambientais, a Interoceânica não é economicamente viável porque o transporte terrestre da maioria dos produtos, mesmo vindos do centro do Brasil, é significativamente mais caro que o transporte marítimo através do Canal do Panamá.
Embora a construção da Interoceânica vá ajudar a construção dos oleodutos que servem ao corrente boom de petróleo e gás natural na região da Amazônia, a Interoceânica não é necessária, mesmo para esse propósito, porque a remessa de tubulações para oleodutos é agora feita por helicópteros, não por caminhões. Babbitt argumenta que a única maneira de fazer o investimento bilionário na Interoceânica surtir efeitos seria a sua utilização para a extração de madeira – uma possibilidade desastrosa que o Brasil e o Peru repetidas vezes procuram evitar e que pode ir contra os alardeados esforços do Brasil para reduzir o desmatamento com vistas à lenta alteração benéfica do clima.
A Interoceânica também vai atravessar reservas florestais peruanas e ameaçar culturas e tribos indígenas que vivem nesses locais. Grandes estradas dentro da região da Amazônia já expuseram comunidades indígenas a exploração comercial, poluição de águas e ar e doenças diversas. Embora tanto o Brasil como o Peru tenham promulgado leis destinadas a proteger tais comunidades dos efeitos nocivos da mineração, da exploração do petróleo, da extração da madeira e dos latifúndios, na prática as estradas que cortam tais áreas têm comprometido o habitat, a cultura e a saúde de muitos habitantes locais.
Sem Discussões sobre o Ambiente
Além da Interoceânica, a IIRSA planeja incluir duas outras rotas do Brasil ao Pacífico, a IIRSA Central e a IIRSA Norte, ambas com seus próprios empecilhos ambientais e sociais. Infelizmente, nem a Interoceânica nem as IIRSA Central ou Norte parecem ter passado por qualquer crivo de ordem ambiental. Embora a construção da Interoceânica esteja nominalmente sujeita a tais avaliações ambientais requeridas por leis pátrias, ordens executivas do Presidente parecem ter sobrepujado os procedimentos normais legislativos tanto no Brasil como no Peru.
O esquema de financiamento também permite que o projeto se esgueire por entre canais administrativos ordinários porque, ao invés de financiada diretamente pelos governos nacionais, a Interoceânica será paga através de títulos de crédito que, teoricamente, serão amortizados por suas tarifas. Os títulos para a porção peruana da Interoceânica são, contudo, garantidos pelo governo peruano. Esse financiamento indireto tem permitido à Interoceânica que tenha por desnecessários os limites orçamentários normalmente impostos pelo governo peruano, mesmo que, como parece altamente provável, o valor dos títulos não seja inteiramente amortizado pela receita das tarifas.
Embora a IIRSA tenha desenvolvido sua própria Metodologia de Avaliação Social e Ambiental (conhecida como MASA) para avaliar os efeitos ambientais e sociais de seus projetos, essa metodologia não contém quaisquer das características de procedimentos de revisão ambiental, tais como audiências públicas, avaliação de custos e benefícios ou uma investigação profunda de alternativas. Ao invés disso, a apreciação e mitigação dos efeitos ambientais e sociais da Interoceânica, como também das IIRSA Central e IIRSA Norte, parecem ter sido deixadas ao sabor dos esforços do Terceiro Setor e entidades não-governamentais.
Um contribuinte de peso para esses esforços é a Moore Foundation, que recentemente aprovou um repasse de 2 milhões de dólares para a Associação de Conservação da Amazônia para o design e consolidação de um corredor de preservação de 210 mil hectares para mitigar os impactos nocivos da Interoceânica. Esse corredor tem o propósito de se transformar em uma das maiores áreas de floresta contínua no sudoeste amazônico e visa proteger tal espaço do desmatamento, da criação de latifúndios, da mineração e de incêndios provocados por agricultores. Contudo, ainda que seja um esforço em tão larga escala - se implementado e fiscalizado - que pode ajudar a diminuir alguns dos efeitos da Interoceânica na área do corredor, não chega a ser um substituto perfeito para uma avaliação pública e de longo prazo, para mitigação do próprio controle da IIRSA e para exame relevante de alternativas.
Não está de todo claro o afastamento da Interoceânica do crivo no tocante aos efeitos ambientais por parte da população. O BID, que forneceu uma fatia do financiamento para a IIRSA, tem avaliações de impactos e riscos ao meio-ambiente bem estabelecidas, estudo de alternativas e de projetos em áreas de grandes proporções e ambientalmente sensíveis. A aparente falha em transportar esses procedimentos para a Interoceânica, o primeiro projeto da IIRSA, parece incongruente e particularmente infeliz levando em conta os potenciais efeitos nocivos da Interoceânica e dos projetos da IIRSA Central e da IIRSA Norte.
A ironia desse percalço no tocante aos impactos ambientais da IIRSA – particularmente aqueles da Interoceânica e das vias adjuntas IIRSA Central e Norte – é gritante quando observados os aparentes conflitos desses projetos e da política do Brasil e do Peru no que concerne a mudanças climáticas.
No lado brasileiro, o Governo se comprometeu, ao menos no papel, a reduzir seus índices de desmatamento em 50% até o ano de 2017. Para atingir até mesmo esse objetivo (que é apenas uma fração das reduções requeridas), o Brasil tem de assegurar que nem a Interoceânica, nem as IIRSA Central e Norte serão usadas como rotas para a extração de madeira ou outras formas de desmatamento. Isso não vai apenas demandar policiamento em conjunto dos governos brasileiro e peruano, mas também um número limitado de saídas da Interoceânica, ramificação rodoviária bastante reduzida, áreas fiscalizadas ao redor das ditas saídas e passagens elevadas da estrada, com o objetivo de facilitar o desenvolvimento de vida selvagem por sob a rodovia.
Tendo em vista que a construção da Interoceânica já está em franco desenvolvimento, pode ser tarde demais para fazer essas mudanças. Entretanto, receitas adquiridas através das tarifas deveriam ser utilizadas, antes do pagamento dos títulos, para financiar medidas paleativas, para que a IIRSA não arque apenas com os custos da Interoceânica, mas também com as despesas decorrentes de seus impactos ambientais e sociais.
Conclusão
A Interoceânica, e possivelmente até as IIRSA Central e Norte, podem ser úteis no desenvolvimento econômico do Brasil e de seus vizinhos da América do Sul a longo prazo. Esses benefícios podem inclusive ser suficientes para superar os danos sócio-ambientais inevitáveis, que podem também ser mitigados através de um planejamento cuidadosamente implementado do projeto, de fiscalização vigorosa e a longo prazo da utilização das terras e de outros controles e de investimentos significativos em medidas sanitárias, educativas e de proteção ambiental para as comunidades afetadas. Contudo, essas questões não tem sido sistemática e cumulativamente avaliadas ou submetidas a crivo por parte da população. Para um programa dessa magnitude hemisférica, o fato de se furtar a esses procedimentos, que são hoje reconhecidos em grande parte das legislações nacionais mundiais e na prática internacional, revela uma enorme depressão em instituições ambientais regionais e, infelizmente, uma fuga das práticas que a própria nação brasileira e outras estão buscando como parte de um novo acordo climático a ser firmado em Copenhague.
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Stephen L. Kass é sócio da Carter Ledyard & Milburn e comanda o setor de Direito Ambiental da firma. Ele é professor adjunto de Direito Ambiental Internacional no Brooklyn Law School. Elizabeth Black, uma advogada do escritório, auxiliou na preparação desse artigo.
O texto original você encontra no New York Law Journal: http://www.law.com/jsp/nylj/PubArticleNY.jsp?id=1202433399921&hbxlogin=1. Tradução do blog Inglês Jurídico.
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